Category Archives: Välfärdens framtid

Väljarna om välfärden: sätt kvalitet och innehåll i fokus

Drifts- och vinstfrågan är övervärderad i den politiska debatten. Utmaningarna handlar om kvalitet, innehåll och finansiering av välfärden. Det parti som förmår sätta fokus på de verkliga framtidsfrågorna har möjlighet att dominera politiken. Det kan bli Socialdemokraternas motsvarighet till Alliansens arbetslinje.

Demoskops seminarium i Almedalen i torsdags presenterades delvis nya siffror om väljarnas syn på aktuella frågor i välfärden. Skillnaderna är små mellan dem som sympatiserar med Moderaterna respektive Socialdemokraterna. Båda grupperna är lika positiva till begreppet ”den svenska modellen”, och gör ungefär samma värdering av dess innehåll.  Äldreomsorgen är det område i välfärden som väljarna anser fungerar sämst, vilket knappast förvånar med tanke på det senare årets uppmärksamhet.

När det gäller vinstuttag är det svårare att entydigt avläsa opinionen, och skillnaderna mellan partiernas sympatisörer är större. Valfriheten ges emellertid ett närmast 100-procentigt stöd, och det anses både naturligt och bra att både det offentliga och enskilda aktörer utför tjänsterna – bland både socialdemokrater och moderater.

Frågan om vinst i välfärden ska vara tillåtet eller inte kommer säkert att leva i debatten ett tag framöver. På seminariet konstaterades att det ännu bara är Socialdemokraterna som inte lämnat besked i frågan.

Stefan Stern, tidigare statssekretare (s) under många år och numera senior rådgivare i välfärdsentreprenören Peje Emilssons Magnora (Kunskapsskolan, Silver Life, Demoskop, Kreab m.m), menar att Socialdemokraterna bör lämna frågan därhän: ”Om socialdemokraterna röjer undan fokuset på driftsform och istället fokuserar på innehållet i välfärdsfrågorna då kommer det att vara en valvinnare.”

Jag tror att han mycket väl kan ha rätt. Eftersom stödet för valfrihet och mångfald av utförare är så starkt, och de praktiska möjligheterna att i praktiken begränsa vinstuttag är små, är det inte omöjligt att vi snart får ett annat och mycket mer angeläget fokus i debatten: nämligen på kvalitet, innehåll, finansiering och tillgänglighet i välfärden. De partier som förmår lyfta debatten och fylla den med gripbara budskap har möjligheter att kamma hem förtroende.

Moderaternas chefsstrateg Per Schlingmann lyfte frågan om kommunerna: ”Min slutsats är att det kommunala politiska ledarskapet måste ta ett väldigt viktigt ansvar i detta. Man kan göra en del på den nationella nivån, men väldigt mycket handlar också om det lokala.”

Jag passade på att ställa en fråga om de anser att kommunerna och landstingen har rätt förutsättningar att ta ansvar. Schlingmanns bedömning var ”att kommuner och landsting är väldigt olika riggade för detta”.

Stern markerade att man inte får förenkla frågan om kommunaliseringen av skolan, men bekräftade kommunernas kritiska roll för ökad kvalitet: ”När det gäller äldreomsorgen har vi ett systemfel. Något vi inte diskuterar men som kan komma. Väldigt mycket av kommunalrådens beställningar har handlat om att pressa kostnader, och den som har lägst kostnader får ta hand om våra äldre. /–/ Vi måste ändra incitamenten helt i systemet, och styra mot medborgarens rätt till kvalitet och inte kommunens rätt att sänka kostnader.”

Den utmaning att reorganisera kommunsektorn som jag pekat på är knappast en valvinnare och inget som bör komma i fokus för den allmänna debatten. Om vi däremot lyckas förskjuta diskussionen om välfärdens innehåll och utbud kommer den att behöva hanteras inom kort.

Seminariet kan ses på SVT Play Forum, min fråga och svaren på den cirka 01:13:30.

Annonser

Kommunerna bryr sig inte om skolan – därför lyfter den inte

Landets kommuner är den mest betydelsefulla aktören för att lyfta kvaliteten i Sveriges skolor. Problemet är att de inte intresserar sig för uppgiften. Och deras förutsättningar att göra det är små. Därför kommer resultaten i svenska skolor fortsätta att sjunka under överskådlig tid – oavsett vad regeringen gör. Vi behöver därför från grunden se över kommunernas struktur. Det är tveksamt om ett förstatligande är lösningen.

Det finns all anledning att problematisera de mätmetoder av kunskaper och resultat i skolan som finns att tillgå. Inget enskilt mått förmår sannolikt att fånga hela det spektrum av kunskap, färdigheter och bildning som skolan ska bibringa sina elever. De internationella mätinstituten PISA och TIMMS fångar knappast helheten, men den relativa försämringen av svenska elevers resultat i dessa pekar på en allvarlig trend: svenska elever presterar allt sämre.  Skolornas egen värdering av resultaten ska inte heller negligeras: våren 2011 saknade 22,7 procent av de elever som slutade årskurs 9 i grundskolan fullständiga betyg. 31 procent av eleverna saknade slutbetyg från gymnasieskolan efter tre års studier.

Tvärtemot det intryck man får när man lyssnar till den politiska debatten om skolan, är enigheten bred om såväl skolans problem som flera av de viktigaste lösningarna. Vi vet dessutom ganska väl vad som krävs för att den svenska skolan ska lyfta. På riksplanet genomförs flera centrala reformer som kan ge utdelning i form av högre kvalitet på några års sikt.

Det är emellertid kommunerna, i egenskap av huvudmän för skolan, som bär det tunga ansvaret för att de facto höja kvaliteten. De avgör om regeringens politik får effekt. Och det får den inte idag.

Kommunernas oförmåga att styra skolan är det huvudsakliga skälet till att rektorers och lärares status och arbetssituation blir allt sämre. Omsättningen på rektorer är skyhög. Behöriga lärare söker sig till andra yrken. Lärarna är den yrkeskategori i kommunerna som haft sämst löneutveckling de senaste femton åren. I min intervju med Gunnar Wetterberg lyfte han just den usla löneutvecklingen som indikator på kommunernas dåliga styrning, han menade att kommunpolitiker ”fegar för att inte få folkopinionen emot sig”.

Skolinspektionen ger i sin årsrapport för 2011 den huvudsakliga förklaringen till skolornas låga kvalitet: ”Kommunerna bedriver inte ett systematiskt kvalitetsarbete som skapar förutsättningar för att öka elevernas måluppfyllelse. I stort sett i samtliga kommuner som var föremål för regelbunden tillsyn bedömde Skolinspektionen att det fanns brister i huvudmannens arbete med att följa upp och utvärdera verksamheternas resultat samt vidta åtgärder för att öka måluppfyllelsen.”

Skolverket kom i höstas med en liten skrift med en fördjupad kvalitativ studie ”Kommunalt huvudmannaskap i praktiken”. Den ger en dyster bild av läget, men dessbättre ringar den in strukturproblemen väl:

  • Det finns en diskrepans mellan de nationella målen för skolan och kommunens egna prioriteringar. Kommunens skolplan ska enligt lag ange hur de nationella målen ska nås, istället innehåller de ofta en ”kommunal vision för skolan. Denna utgörs av en summering av de nationella målen följt av egna kommunala mål”.
  • Det finns lågt ställda förväntningar på resultat: ”De nationella måldokumentens kravnivåer beskrivs mer ha en visionär funktion, något som förhoppningsvis kan uppnås på lång sikt”. Kommunerna söker bortförklara sina undermåliga resultat (alltså när de inte når upp till de nationella kraven), exempelvis genom att hänvisa till låg studietradition på orten.
  • Kommunledningen tar inte sitt huvudmannaansvar, de tenderar att ”uppmärksamma skolan som problemområde, men inte som något som föranleder kommunstyrelsens agerande”. Den högsta ledningen skjuter konsekvent ifrån sig ansvaret: till staten, till nämnden, till rektorer och lärare.

Skolverkets och Skolinspektionens båda rapporter kan sammanfattas så här: kommunerna sköter inte sitt huvudmannaskap, det gör att rektorer och lärare inte kan utföra sina jobb och resultatet blir att alltför många elever inte tillgodogör sig utbildningen. Nationella mål, riktlinjer och uppföljningar kan bara till en viss gräns lyfta skolan. Det är kommunerna som ansvarar för att rektorer och lärare har rätt förutsättningar att göra sina jobb.

Det finns exempel på enskilda kommuner som har vänt dåliga resultat. Haninge kommun brukar lyftas fram. Jag tvivlar dock på att kommunalråd och kommundirektörer i särskilt stor utsträckning kommer att börja se som sin uppgift att styra skolan. Det har de nämligen inte gjort sedan de fick det ansvaret för drygt 20 år sedan.

Folkpartiet vill förstatliga skolan för att få bukt med problemen. Även om kommunaliseringen troligen var ett misstag för 20 år sedan ställer jag mig tveksam till att just ett återförstatligande är den självklara lösningen. Jag tror istället man ska se över kommunstrukturen som helhet.

Om vi vill att riksdagens politik för skolan ska få genomslag i praktiken, måste kommunerna styras och ledas på ett annat sätt (vilket jag beskrivit i ett antal artiklar). Alla andra initiativ på riksplanet kommer att falla platt om man inte löser de strukturella hinder för kvalitetsutveckling som finns lokalt.

Referenser

Den långsamt tickande välfärdsbomben

Att höja effektiviteten i kommunsektorn är centralt för svensk tillväxt. Det framtida finansieringsgapet är enormt. Samstämmiga bedömningar säger att det är fullt möjligt att spara betydande belopp utan att göra försämringar i välfärden. Är kommunsektorn strukturerad för att ta sig an uppgiften? Tar våra kommunpolitiker utmaningen på allvar?

Svensk ekonomi är stark. Tillväxten har varit högre än både USA:s och EU-15 sedan 1990-talskrisen. Grunden för detta ligger i den reformpolitik som både socialdemokrater och borgerliga partier genomdrev för 15-20 år sedan. Till skillnad från 1990-talets akuta kris, som ledde till beslutsamhet och politisk enighet, är välfärdens framtida finansiering en långsamt tickande bomb.

Konsultfirman McKinsey menar i sin rapport Tillväxt och förnyelse i den svenska ekonomin, som kom för några veckor sedan (2012), att ökad effektivitet i den offentliga sektorn är lika central för landets tillväxt, som att främja exportindustrin och att utveckla den inhemska tjänstesektorn. Eftersom den offentliga sektorns andel av ekonomin är betydande är det ”ännu viktigare i Sverige än i de flesta andra länder att den offentliga sektorn fungerar på ett effektivt sätt”.

Det är en grannlaga uppgift att uttala sig om effektivitet i offentlig verksamhet. Det är svårt att avgöra utvecklingen över tid. Inom framför allt sjukvård och omsorg innebär medicinsk och teknisk utveckling att det är tveksamt om det är relevant att jämföra dagens verksamhet med den för några decennier sedan.

Svårigheten att göra bedömningar och att på ett pedagogiskt sätt förklara vad effektivitet innebär kan vara ett av skälen till att för litet görs på området. Alltför ofta uppfattas effektivisering vara det samma som besparing. Inte sällan gör, kanske framför allt borgerliga, politiker dessutom misstaget att tro att låga kostnader definitionsmässigt betyder högre effektivitet.

I SKL:s rapport Framtidens utmaning – Välfärdens långsiktiga finansiering (2010) slår man fast att ”det råder ingen tvekan om att skolan, vården och omsorgen kan bli mer effektiv, det vill säga det går att uppnå lika goda resultat till lägre kostnader eller bättre resultat till samma kostnad”.

Det är så man ska förstå effektivitet. Det är ett mått på vilka resultat som nås i förhållande till de resurser som tas i anspråk. Det är således inte ett mål bland andra – utan ett samlat och övergripande mål.

Trots betydande mättekniska problem görs bedömningen att effektiviseringspotentialen är hög – och att utvecklingen i decennier varit påfallande låg. McKinsey skriver: ”Med ett ambitiöst angreppssätt finns goda skäl att tro att produktiviteten i den offentliga sektorn kan höjas 25-30 procent de närmaste 10 åren (med bibehållen kvalitet)”.

I ESO-rapporten Den långsiktiga finansieringen, välfärdspolitikens klimatfråga? (2009) skriver tidigare statssekreteraren Per Borg (S): ”Medan man talar om effektiviseringsmöjligheter om tiotals procent visar de faktiska resultaten att effektiviteten blott ändrats med någon procent – upp eller ned”. Vidare skriver Per Borg att det praktiskt nåbara ”beror på den kraft och den skicklighet med vilken utvecklingen av effektiviteten drivs” – med andra ord: politikens intresse och förmåga.

Utmaningarna för välfärden är gigantiska. SKL:s prognos pekar mot ett finansieringsgap om 25 år på 200 miljarder kronor (i dagens penningvärde). Det motsvarar 20 procent av den offentliga konsumtionen (eller fem gånger försvarsmaktens kostnader per år).

Den demografiska utvecklingen, det vill säga att vi har en åldrande befolkning, lyfts ofta fram som ett problem i debatten. Per Borg pekar på att en viktigare faktor handlar om våra ökade krav och förväntningar: ”Det stora finansieringsproblemet följer av det förhållande att vi inte nöjer oss med oförändrad standard. Med allmänt stigande levnadsstandard efterfrågar vi högre standard också beträffande välfärdstjänster”.

På Tage Erlanders tid kunde ”de stora förväntningarnas missnöje” mötas med en ständigt expanderande offentlig sektor. Det är knappast möjligt framöver. Ökade inslag av privat finansiering och ökade skatteintäkter genom höjd sysselsättning är två möjligheter. Per Borg menar att ”produktionen av välfärdstjänster [också måste] effektiviseras”.

McKinsey-rapporten lyfter fram ett antal förslag till åtgärder för att öka effektiviteten. Man pekar bland annat på SCB:s uppdrag att förfina och utveckla forskningen på välfärdsproduktion, som varit eftersatt. Huvudmännen, det vill säga till stor del kommuner och landsting, måste förbättra sin styrning. Den offentliga upphandlingen måste professionaliseras. Vi behöver ”konsolidera förvaltningsstrukturen” (i klartext minska antalet kommuner drastiskt, fullfölja regionaliseringen samt se över statens organisering, vilket pågår i en utredning som redovisas i december).

Alla är överens om att möjligheterna till effektivisering är betydande. Det är framför allt på kommuner och landsting som det vilar ett tungt ansvar. Uppgiften är svår. Effektivisering förutsätter nämligen att man kan avgöra vad som är viktigt och prioriterat, att man för ett resonemang om kvalitet, mål och tillgänglighet.

För att möta framtidens välfärdsbehov måste en bred politisk process startas. Alternativet är en okontrollerad utveckling av privat finansiering och ökade klyftor.

Kommunals förre vice ordförande Lars-Åke Almqvist ger perspektiv på frågan om kommunpolitikernas inställning:

”Politikerna är ovana vid att tänka i termer av att det gäller att använda befintliga resurser på mest effektiva sätt. /—/ De ser sig som företrädare för sitt parti, men de ska faktiskt se till att den verksamhet de ansvarar för till låg kostnad levererar det som medborgarna vill ha. Varenda skattekrona ska användas på bästa sätt, men det är inte deras ingång.”

Ytterligare ett skäl till politikens knappa intresse är att det inte finns några kortsiktiga politiska poäng att vinna. Problemen smyger sig på. Det är först på många mandatperioders sikt som situationen riskerar att bli alarmerande. 

Att hantera välfärdens målkonflikter är en sann politisk uppgift. Den ska varken lämnas åt ödet eller åt tjänstemän att avgöra. Detta är vad politiker på kommunal nivå ska ägna sig åt. Det är det huvudmannaledarskap som jag skrev om i en tidigare artikel. Om vi inte gör det (rätt saker) är det tveksamt om övriga åtgärder får avsedd effekt. Därför måste den kommunala sektorns struktur ses över från grunden. Och vi som kommunpolitiker måste ta oss an en annan roll.

Referenser