Category Archives: Kommunal styrning

Väljarna om välfärden: sätt kvalitet och innehåll i fokus

Drifts- och vinstfrågan är övervärderad i den politiska debatten. Utmaningarna handlar om kvalitet, innehåll och finansiering av välfärden. Det parti som förmår sätta fokus på de verkliga framtidsfrågorna har möjlighet att dominera politiken. Det kan bli Socialdemokraternas motsvarighet till Alliansens arbetslinje.

Demoskops seminarium i Almedalen i torsdags presenterades delvis nya siffror om väljarnas syn på aktuella frågor i välfärden. Skillnaderna är små mellan dem som sympatiserar med Moderaterna respektive Socialdemokraterna. Båda grupperna är lika positiva till begreppet ”den svenska modellen”, och gör ungefär samma värdering av dess innehåll.  Äldreomsorgen är det område i välfärden som väljarna anser fungerar sämst, vilket knappast förvånar med tanke på det senare årets uppmärksamhet.

När det gäller vinstuttag är det svårare att entydigt avläsa opinionen, och skillnaderna mellan partiernas sympatisörer är större. Valfriheten ges emellertid ett närmast 100-procentigt stöd, och det anses både naturligt och bra att både det offentliga och enskilda aktörer utför tjänsterna – bland både socialdemokrater och moderater.

Frågan om vinst i välfärden ska vara tillåtet eller inte kommer säkert att leva i debatten ett tag framöver. På seminariet konstaterades att det ännu bara är Socialdemokraterna som inte lämnat besked i frågan.

Stefan Stern, tidigare statssekretare (s) under många år och numera senior rådgivare i välfärdsentreprenören Peje Emilssons Magnora (Kunskapsskolan, Silver Life, Demoskop, Kreab m.m), menar att Socialdemokraterna bör lämna frågan därhän: ”Om socialdemokraterna röjer undan fokuset på driftsform och istället fokuserar på innehållet i välfärdsfrågorna då kommer det att vara en valvinnare.”

Jag tror att han mycket väl kan ha rätt. Eftersom stödet för valfrihet och mångfald av utförare är så starkt, och de praktiska möjligheterna att i praktiken begränsa vinstuttag är små, är det inte omöjligt att vi snart får ett annat och mycket mer angeläget fokus i debatten: nämligen på kvalitet, innehåll, finansiering och tillgänglighet i välfärden. De partier som förmår lyfta debatten och fylla den med gripbara budskap har möjligheter att kamma hem förtroende.

Moderaternas chefsstrateg Per Schlingmann lyfte frågan om kommunerna: ”Min slutsats är att det kommunala politiska ledarskapet måste ta ett väldigt viktigt ansvar i detta. Man kan göra en del på den nationella nivån, men väldigt mycket handlar också om det lokala.”

Jag passade på att ställa en fråga om de anser att kommunerna och landstingen har rätt förutsättningar att ta ansvar. Schlingmanns bedömning var ”att kommuner och landsting är väldigt olika riggade för detta”.

Stern markerade att man inte får förenkla frågan om kommunaliseringen av skolan, men bekräftade kommunernas kritiska roll för ökad kvalitet: ”När det gäller äldreomsorgen har vi ett systemfel. Något vi inte diskuterar men som kan komma. Väldigt mycket av kommunalrådens beställningar har handlat om att pressa kostnader, och den som har lägst kostnader får ta hand om våra äldre. /–/ Vi måste ändra incitamenten helt i systemet, och styra mot medborgarens rätt till kvalitet och inte kommunens rätt att sänka kostnader.”

Den utmaning att reorganisera kommunsektorn som jag pekat på är knappast en valvinnare och inget som bör komma i fokus för den allmänna debatten. Om vi däremot lyckas förskjuta diskussionen om välfärdens innehåll och utbud kommer den att behöva hanteras inom kort.

Seminariet kan ses på SVT Play Forum, min fråga och svaren på den cirka 01:13:30.

Annonser

Kommunerna bryr sig inte om skolan – därför lyfter den inte

Landets kommuner är den mest betydelsefulla aktören för att lyfta kvaliteten i Sveriges skolor. Problemet är att de inte intresserar sig för uppgiften. Och deras förutsättningar att göra det är små. Därför kommer resultaten i svenska skolor fortsätta att sjunka under överskådlig tid – oavsett vad regeringen gör. Vi behöver därför från grunden se över kommunernas struktur. Det är tveksamt om ett förstatligande är lösningen.

Det finns all anledning att problematisera de mätmetoder av kunskaper och resultat i skolan som finns att tillgå. Inget enskilt mått förmår sannolikt att fånga hela det spektrum av kunskap, färdigheter och bildning som skolan ska bibringa sina elever. De internationella mätinstituten PISA och TIMMS fångar knappast helheten, men den relativa försämringen av svenska elevers resultat i dessa pekar på en allvarlig trend: svenska elever presterar allt sämre.  Skolornas egen värdering av resultaten ska inte heller negligeras: våren 2011 saknade 22,7 procent av de elever som slutade årskurs 9 i grundskolan fullständiga betyg. 31 procent av eleverna saknade slutbetyg från gymnasieskolan efter tre års studier.

Tvärtemot det intryck man får när man lyssnar till den politiska debatten om skolan, är enigheten bred om såväl skolans problem som flera av de viktigaste lösningarna. Vi vet dessutom ganska väl vad som krävs för att den svenska skolan ska lyfta. På riksplanet genomförs flera centrala reformer som kan ge utdelning i form av högre kvalitet på några års sikt.

Det är emellertid kommunerna, i egenskap av huvudmän för skolan, som bär det tunga ansvaret för att de facto höja kvaliteten. De avgör om regeringens politik får effekt. Och det får den inte idag.

Kommunernas oförmåga att styra skolan är det huvudsakliga skälet till att rektorers och lärares status och arbetssituation blir allt sämre. Omsättningen på rektorer är skyhög. Behöriga lärare söker sig till andra yrken. Lärarna är den yrkeskategori i kommunerna som haft sämst löneutveckling de senaste femton åren. I min intervju med Gunnar Wetterberg lyfte han just den usla löneutvecklingen som indikator på kommunernas dåliga styrning, han menade att kommunpolitiker ”fegar för att inte få folkopinionen emot sig”.

Skolinspektionen ger i sin årsrapport för 2011 den huvudsakliga förklaringen till skolornas låga kvalitet: ”Kommunerna bedriver inte ett systematiskt kvalitetsarbete som skapar förutsättningar för att öka elevernas måluppfyllelse. I stort sett i samtliga kommuner som var föremål för regelbunden tillsyn bedömde Skolinspektionen att det fanns brister i huvudmannens arbete med att följa upp och utvärdera verksamheternas resultat samt vidta åtgärder för att öka måluppfyllelsen.”

Skolverket kom i höstas med en liten skrift med en fördjupad kvalitativ studie ”Kommunalt huvudmannaskap i praktiken”. Den ger en dyster bild av läget, men dessbättre ringar den in strukturproblemen väl:

  • Det finns en diskrepans mellan de nationella målen för skolan och kommunens egna prioriteringar. Kommunens skolplan ska enligt lag ange hur de nationella målen ska nås, istället innehåller de ofta en ”kommunal vision för skolan. Denna utgörs av en summering av de nationella målen följt av egna kommunala mål”.
  • Det finns lågt ställda förväntningar på resultat: ”De nationella måldokumentens kravnivåer beskrivs mer ha en visionär funktion, något som förhoppningsvis kan uppnås på lång sikt”. Kommunerna söker bortförklara sina undermåliga resultat (alltså när de inte når upp till de nationella kraven), exempelvis genom att hänvisa till låg studietradition på orten.
  • Kommunledningen tar inte sitt huvudmannaansvar, de tenderar att ”uppmärksamma skolan som problemområde, men inte som något som föranleder kommunstyrelsens agerande”. Den högsta ledningen skjuter konsekvent ifrån sig ansvaret: till staten, till nämnden, till rektorer och lärare.

Skolverkets och Skolinspektionens båda rapporter kan sammanfattas så här: kommunerna sköter inte sitt huvudmannaskap, det gör att rektorer och lärare inte kan utföra sina jobb och resultatet blir att alltför många elever inte tillgodogör sig utbildningen. Nationella mål, riktlinjer och uppföljningar kan bara till en viss gräns lyfta skolan. Det är kommunerna som ansvarar för att rektorer och lärare har rätt förutsättningar att göra sina jobb.

Det finns exempel på enskilda kommuner som har vänt dåliga resultat. Haninge kommun brukar lyftas fram. Jag tvivlar dock på att kommunalråd och kommundirektörer i särskilt stor utsträckning kommer att börja se som sin uppgift att styra skolan. Det har de nämligen inte gjort sedan de fick det ansvaret för drygt 20 år sedan.

Folkpartiet vill förstatliga skolan för att få bukt med problemen. Även om kommunaliseringen troligen var ett misstag för 20 år sedan ställer jag mig tveksam till att just ett återförstatligande är den självklara lösningen. Jag tror istället man ska se över kommunstrukturen som helhet.

Om vi vill att riksdagens politik för skolan ska få genomslag i praktiken, måste kommunerna styras och ledas på ett annat sätt (vilket jag beskrivit i ett antal artiklar). Alla andra initiativ på riksplanet kommer att falla platt om man inte löser de strukturella hinder för kvalitetsutveckling som finns lokalt.

Referenser

En ny roll för kommunpolitiker

För att få ytterligare perspektiv på frågan om kommunsektorns utmaningar när det gäller styrning och ledning träffade jag Ola Odebäck, som är VD på Ramböll Management Consulting Sverige.

Ramböll Management är ett konsultbolag inriktat på den offentliga sektorn. De hjälper kommuner, regioner och statliga myndigheter med bland annat strategi- och organisationsutveckling, utvärderingar och ledarskapsutveckling.

Jag ville ha Ola Odebäcks perspektiv på de frågeställningar jag belyst i ett antal artiklar. De ökande förväntningarna från allmänheten ställer stora krav på förnyelse och förändring, i det jag kallat ”den långsamt tickande välfärdsbomben”.  Problemet är att kommunerna lider av ett strukturellt problem som innebär att de totalt sett inte utvecklas med tillräcklig kraft. Skälen är kommunernas historiska rötter, med bland annat omfattande brister i ansvarsutkrävande. En effekt av dessa strukturella problem är att politiker i för hög utsträckning styr som i Svinarpsmodellen

Vilka utmaningar står den kommunala sektorn inför?

Offentliga sektorn genomgår ett skifte från att göra det som reglerna säger att vi ska göra, till att bli mer kund- och efterfrågestyrt. Det är samma förändring som SAS med Janne Carlzon gjorde på 80-talet, då de upptäckte att de hade kunder i form av flygpassagerare. För kommunerna handlar det inte längre om att leverera missbruksvård enligt reglerna, nu måste vi också ställa oss frågan om insatserna ger effekter och har betydelse. Med privata aktörer som utför tjänsterna måste man jobba med ledning och styrning på nya sätt, mycket mer aktivt. Sammantaget ställer det nya krav på politikernas styrning.

Vilka avgörande skillnader finns mellan styrning i näringslivet och den offentliga sektorn?

Privat ägda organisationer har ett tydligare uppdrag: att skapa lönsamhet, allt vi gör ska sänka kostnader och höja marginaler. Konkurrenssituationen i näringslivet skapar ett annat förändringstryck som inte finns på samma sätt i offentlig sektor. Därför är näringslivet ofta bättre på styrning och ledning.

Ibland beskrivs skillnaden mellan tjänstemännens och politikernas uppdrag i termer av Hur och Vad?

Jag tror inte på det för fem öre. De politiska och ideologiska skillnaderna är ofta stora i hur-frågorna. I praktiken är det inte heller så lätt att skilja på vad som är hur och vad.

Vad är politikernas uppgift i styrningen anser du?

Som politiker är det svårt att värja sig mot alla förslag som kommer. Men politiker skulle med rätt frågor till tjänstemännen komma väldigt långt. Det handlar om att ställa höga krav, att ha ett batteri av rätt frågor. Det är viktigare än att själv vara expert på till exempel socialtjänstlagen. Får du inte bra svar från tjänstemännen så bottnar de inte och då är förslagen inte färdiga. Du ska säkerställa att det tjänstemännen kommer upp med gynnar den politik du vill föra.

Tillåter kommunpolitiker tjänstemännen att agera professionellt?

Generellt tror jag att man gör det, fritidspolitiker är annars chanslösa mot den enorma apparaten. Men det finns också exempel där man inte alls har respekt för tjänstemannaorganisationen. Politiker kan låsa in sig i ett rum och diskutera nästa års prioriteringar och sedan komma med en färdig plan, då har man inte alls tillvaratagit professionen. Det finns också exempel på motsatsen där politikerna väntar på förslagen och bara säger OK och det blir enormt tjänstemannadrivet.

Kan du se skillnader mellan olika kommuner?

Det är verkligen skillnader, inte bara mellan stora och små kommuner. Även i Göteborg och Stockholm är skillnaderna stora i synen på gränssnittet mellan politiker och tjänstemän. Min tes är att skillnaden till stor del beror på att Göteborg haft samma politiska ledning väldigt länge, medan det i Stockholm har skiftat mer eller mindre varje mandatperiod.

Det sägs allmänt att det är svårt att utvärdera satsningar som staten gör med särskilda medel till kommunerna, stämmer det med din bild?

Det är fullt möjligt att följa upp effekterna, men man gör det extremt sällan. Politiskt vill man visa att pengarna har delats ut, men intresset för att följa vilket förändringstryck de skapar är ofta lågt, även från regeringskansliets sida. Den politiska logiken får man respektera. Tjänstemännens logik måste drivas av något annat där man tittar på effektivitet, där man frågar: fungerar det här? vad har vi för evidens? Man har olika roller, och tjänstemännen måste ibland vara obekväma gentemot politiken och presentera analyser för hur politiken ska få effekt.

Min slutsats efter mina djupdykningar i kommunsektorns utmaningar och förutsättningar för framtiden är att kommunpolitikerna behöver anta en ny roll, och se på sitt ledarskap på ett annat sätt. Kommunallagen behöver skrivas om och ge en mer självständig roll för professionen. Vi behöver färre kommuner. Och politiker behöver i högre grad styra långsiktigt och övergripande, till exempel enligt det ”huvudmannaledarskap” som jag beskrev här.

Dela Stockholms stad i fyra kommuner

Sverige behöver en omfattande kommunreform. Det är en förutsättning för att klara välfärden. Stockholms stad bör därför delas i fyra kommuner, och antalet i övrigt minska till 100.

Göran Persson har hävdat att hans största misslyckande som statsminister var att han inte tydligare tog tag i frågan om hur landet ska organiseras: ”Vi behöver starkare kommuner och en starkare stat”, var hans slutsats i en intervju i Dagens Industri 2009. Han var tveksam till planerna på starkare regioner, men menade samtidigt att: ”Den indelning vi har idag med regioner och landsting är inte bra. /—/ Det var en fråga som låg på mitt bord men som gled mig ur händerna.”

Frågan är teknokratisk och politiskt inte direkt en publikvärmare. Det säger ändå något om ärendets dignitet att Göran Persson tar upp just detta som exempel på något han ångrar.

Den stora utredningen under namnet Ansvarskommittén, som Mats Svegfors ledde, lämnade 2007 förslag till en ny geografisk indelning i regioner. Processen att genomföra den går långsamt. SKL anser att frågan brådskar och att regeringen behöver ta ett nationellt ledarskap. Från regeringens sida förefaller intresset ljumt.

En angränsande fråga handlar om hur många kommuner vi ska ha. Många experter är överens om att antalet behöver minska drastiskt. Det politiska intresset är dock begränsat även i den frågan.

I början av 1970-talet genomgick Sverige en omfattande kommunreform. 1000 kommuner minskades till färre än 300, en nivå som legat relativt stabil sedan dess. Nu är det dags igen.

Argumenten för en kommunreform är omfattande: utmaningen att rekrytera och utveckla rätt kompetens (fallet Vallentuna); den ökande urbaniseringen och en ny ekonomisk geografi; behoven och möjligheterna att effektivisera verksamheterna (”välfärdsbomben”) ; det svåröverskådliga utjämningssystemet vars legitimitet är svag. Det finns också rent demokratiska skäl: alltfler kommuner organiserar verksamheter i olika typer av kommunalförbund vars politiska ansvarsutkrävande är snårigt.

I samband med att man ser över kommunindelningen behöver man också se över kommunallagen. Det är vilka uppgifter som ska ligga på kommunerna och vilken kapacitet de behöver ha för att klara dessa som måste styra indelningen. Många förutsättningar har ändrats sedan 1970: de alltmer komplexa uppgifter som lagts på kommunerna, inte minst ansvaret för grund- och gymnasieskola; valfrihetsreformer med upphandling av utförare av tjänster som ställer andra krav på ledning; EU-medlemskapet som delvis reglerar verksamheterna. Därtill kommer de strukturella problem med politisk styrning som bland annat jag pekat på i tidigare inlägg.

Hur stor en kommun bör vara är inte lätt att avgöra. Det beror av flera faktorer, bland annat geografiska förutsättningar och demokratisk legitimitet. Att de inte får bli alltför små står dock klart. I både Danmark och Finland har omfattande kommunreformer just genomförts. Danmark har minskat från 278 till 98 kommuner. I Finland går man från 400 och landar kanske i slutändan på 150 kommuner. I bägge fallen har ett nationellt ledarskap från regeringens sida varit en förutsättning för att komma framåt.

Behovet av kommunsammanslagningar är ingalunda en landsbygdsfråga. Även i Stockholms län, med sina 26 kommuner, försvårar antalet kommuner påtagligt möjligheterna att enas om regionala utmaningar som exempelvis kollektivtrafik och bostadsbyggande. Även här är effektiviseringspotentialen i verksamheterna omfattande.

När Sverige drastiskt ska minska antalet kommuner måste vi gå in i processen utan skygglappar. Vi kan därför inte utesluta att gränserna även för Stockholms stad – en egen kommun med nära 900 000 invånare indelad i 14 stadsdelar med tveksam legitimitet – också kan behöva ändras.

Detta är en sann nationell angelägenhet. Att dela Stockholm i fyra och i övrigt minska antalet kommuner till en tredjedel bör vara rimligt som utgångspunkt. Regeringen behöver ta initiativ till en bred parlamentarisk utredning i frågan. Det handlar om våra framtida förutsättningar för kvalitativ välfärdsproduktion i hela landet.

Vallentuna backar – tillsätter kommundirektör

Vallentunas politiska ledning, med Moderaterna i spetsen, backar från den tidigare idén att rationalisera bort funktionen som kommundirektör, som jag skrev om här. Efter kritik från bland annat tio olika fackförbund, chefer i kommunen, Folkpartiet och oppositionspartierna har Moderaterna nu kommit till nya insikter.

Kommunal verksamhet måste självklart ledas av professionella tjänstemän. Det är inte minst viktigt för att de folkvalda ska kunna få igenom sin politik (om tjänstemän betraktas som något annat än ett verktyg i det avseendet är det antingen fel på dem, eller de folkvalda).

Vallentunaborna kan äntligen pusta ut. För den här gången.

Tidningen Vision rapporterar.

Den långsamt tickande välfärdsbomben

Att höja effektiviteten i kommunsektorn är centralt för svensk tillväxt. Det framtida finansieringsgapet är enormt. Samstämmiga bedömningar säger att det är fullt möjligt att spara betydande belopp utan att göra försämringar i välfärden. Är kommunsektorn strukturerad för att ta sig an uppgiften? Tar våra kommunpolitiker utmaningen på allvar?

Svensk ekonomi är stark. Tillväxten har varit högre än både USA:s och EU-15 sedan 1990-talskrisen. Grunden för detta ligger i den reformpolitik som både socialdemokrater och borgerliga partier genomdrev för 15-20 år sedan. Till skillnad från 1990-talets akuta kris, som ledde till beslutsamhet och politisk enighet, är välfärdens framtida finansiering en långsamt tickande bomb.

Konsultfirman McKinsey menar i sin rapport Tillväxt och förnyelse i den svenska ekonomin, som kom för några veckor sedan (2012), att ökad effektivitet i den offentliga sektorn är lika central för landets tillväxt, som att främja exportindustrin och att utveckla den inhemska tjänstesektorn. Eftersom den offentliga sektorns andel av ekonomin är betydande är det ”ännu viktigare i Sverige än i de flesta andra länder att den offentliga sektorn fungerar på ett effektivt sätt”.

Det är en grannlaga uppgift att uttala sig om effektivitet i offentlig verksamhet. Det är svårt att avgöra utvecklingen över tid. Inom framför allt sjukvård och omsorg innebär medicinsk och teknisk utveckling att det är tveksamt om det är relevant att jämföra dagens verksamhet med den för några decennier sedan.

Svårigheten att göra bedömningar och att på ett pedagogiskt sätt förklara vad effektivitet innebär kan vara ett av skälen till att för litet görs på området. Alltför ofta uppfattas effektivisering vara det samma som besparing. Inte sällan gör, kanske framför allt borgerliga, politiker dessutom misstaget att tro att låga kostnader definitionsmässigt betyder högre effektivitet.

I SKL:s rapport Framtidens utmaning – Välfärdens långsiktiga finansiering (2010) slår man fast att ”det råder ingen tvekan om att skolan, vården och omsorgen kan bli mer effektiv, det vill säga det går att uppnå lika goda resultat till lägre kostnader eller bättre resultat till samma kostnad”.

Det är så man ska förstå effektivitet. Det är ett mått på vilka resultat som nås i förhållande till de resurser som tas i anspråk. Det är således inte ett mål bland andra – utan ett samlat och övergripande mål.

Trots betydande mättekniska problem görs bedömningen att effektiviseringspotentialen är hög – och att utvecklingen i decennier varit påfallande låg. McKinsey skriver: ”Med ett ambitiöst angreppssätt finns goda skäl att tro att produktiviteten i den offentliga sektorn kan höjas 25-30 procent de närmaste 10 åren (med bibehållen kvalitet)”.

I ESO-rapporten Den långsiktiga finansieringen, välfärdspolitikens klimatfråga? (2009) skriver tidigare statssekreteraren Per Borg (S): ”Medan man talar om effektiviseringsmöjligheter om tiotals procent visar de faktiska resultaten att effektiviteten blott ändrats med någon procent – upp eller ned”. Vidare skriver Per Borg att det praktiskt nåbara ”beror på den kraft och den skicklighet med vilken utvecklingen av effektiviteten drivs” – med andra ord: politikens intresse och förmåga.

Utmaningarna för välfärden är gigantiska. SKL:s prognos pekar mot ett finansieringsgap om 25 år på 200 miljarder kronor (i dagens penningvärde). Det motsvarar 20 procent av den offentliga konsumtionen (eller fem gånger försvarsmaktens kostnader per år).

Den demografiska utvecklingen, det vill säga att vi har en åldrande befolkning, lyfts ofta fram som ett problem i debatten. Per Borg pekar på att en viktigare faktor handlar om våra ökade krav och förväntningar: ”Det stora finansieringsproblemet följer av det förhållande att vi inte nöjer oss med oförändrad standard. Med allmänt stigande levnadsstandard efterfrågar vi högre standard också beträffande välfärdstjänster”.

På Tage Erlanders tid kunde ”de stora förväntningarnas missnöje” mötas med en ständigt expanderande offentlig sektor. Det är knappast möjligt framöver. Ökade inslag av privat finansiering och ökade skatteintäkter genom höjd sysselsättning är två möjligheter. Per Borg menar att ”produktionen av välfärdstjänster [också måste] effektiviseras”.

McKinsey-rapporten lyfter fram ett antal förslag till åtgärder för att öka effektiviteten. Man pekar bland annat på SCB:s uppdrag att förfina och utveckla forskningen på välfärdsproduktion, som varit eftersatt. Huvudmännen, det vill säga till stor del kommuner och landsting, måste förbättra sin styrning. Den offentliga upphandlingen måste professionaliseras. Vi behöver ”konsolidera förvaltningsstrukturen” (i klartext minska antalet kommuner drastiskt, fullfölja regionaliseringen samt se över statens organisering, vilket pågår i en utredning som redovisas i december).

Alla är överens om att möjligheterna till effektivisering är betydande. Det är framför allt på kommuner och landsting som det vilar ett tungt ansvar. Uppgiften är svår. Effektivisering förutsätter nämligen att man kan avgöra vad som är viktigt och prioriterat, att man för ett resonemang om kvalitet, mål och tillgänglighet.

För att möta framtidens välfärdsbehov måste en bred politisk process startas. Alternativet är en okontrollerad utveckling av privat finansiering och ökade klyftor.

Kommunals förre vice ordförande Lars-Åke Almqvist ger perspektiv på frågan om kommunpolitikernas inställning:

”Politikerna är ovana vid att tänka i termer av att det gäller att använda befintliga resurser på mest effektiva sätt. /—/ De ser sig som företrädare för sitt parti, men de ska faktiskt se till att den verksamhet de ansvarar för till låg kostnad levererar det som medborgarna vill ha. Varenda skattekrona ska användas på bästa sätt, men det är inte deras ingång.”

Ytterligare ett skäl till politikens knappa intresse är att det inte finns några kortsiktiga politiska poäng att vinna. Problemen smyger sig på. Det är först på många mandatperioders sikt som situationen riskerar att bli alarmerande. 

Att hantera välfärdens målkonflikter är en sann politisk uppgift. Den ska varken lämnas åt ödet eller åt tjänstemän att avgöra. Detta är vad politiker på kommunal nivå ska ägna sig åt. Det är det huvudmannaledarskap som jag skrev om i en tidigare artikel. Om vi inte gör det (rätt saker) är det tveksamt om övriga åtgärder får avsedd effekt. Därför måste den kommunala sektorns struktur ses över från grunden. Och vi som kommunpolitiker måste ta oss an en annan roll.

Referenser

Svinarpsmodellen – eller genomtänkta spelregler för framgångsrikt ledarskap

Politiskt ledarskap är svårt. Folkvalda i kommunerna fokuserar ofta på operativa, kortsiktiga frågor – och lämnar därmed ett vakuum för de långsiktigt strategiska vägvalen. I bästa fall fylls tomrummet av några ledande politiker eller tjänstemän som håller en strategisk kurs. I värsta fall saknas en långsiktig plan.

Kommuner är omfattande och mycket sammansatta organisationer. Verksamheterna styrs av komplex lagstiftning. Varje beslut påverkar enskilda människor i deras vardag. Allmänhetens förväntningar på våra förtroendevaldas detaljkunskaper är ofta höga. Som fritidspolitiker upplever man sig ofta på efterkälken i förhållande till heltidspolitiker och tjänstemän. Beslutsfattandet är ofta en balansakt mellan partipolitiska överväganden och vad som på lång sikt är bäst för verksamheterna. Inte sällan lyser ideologiska överväganden – som brukar vara grunden för det politiska engagemanget – med sin frånvaro till förmån för konkreta och operativa frågeställningar.

Trots de strukturella hinder som finns i kommunsektorn (som jag pekat på i tidigare inlägg) kan man göra mycket inom ramen för dagens system. En viktig sak tror jag handlar om att hålla dialogen om styrning, ansvar, inflytande och rollfördelning levande. I varje kommun behöver man tydliggöra vilka spelregler som ska gälla mellan förtroendevalda och tjänstemän.

Ofta är de beskrivningar som ges av fullmäktiges och de ledande politikernas uppgifter otydliga.  Det talas i allmänna ordalag om ”visioner”, ”långsiktighet” och ”strategi” eller att ”leda förvaltningen”, ”sköta organisationen”, ”bedriva politik och utöva makt”, ”företräda den lilla människan”.  Det är inte lätt för förtroendevalda att översätta detta till den politiska vardagen.

Enligt en modell som Försvarsmakten utvecklat kan ledarskap i en organisation delas in i fyra nivåer:

  • Direkt ledarskap (utövas av chefer gentemot enskilda medarbetare)
  • Indirekt ledarskap (utövas av chefer gentemot andra chefer)
  • Exekutivt ledarskap (utövas av högsta chefstjänstemän, på huvudmannens uppdrag)
  • Huvudmannaledarskap (styrning som utövas ovan den organisation som leds)

Översatt till en kommun ska de ledande politikerna i kommunstyrelsen därmed utöva huvudmannaledarskap. Ett avgörande ansvar är därmed att säkerställa att organisationen har ett kompetent exekutivt ledarskap (kommundirektör och övriga ledande tjänstemän). Ett misstag som politiker ofta begår är att förväxla ansvaret med direkt eller indirekt ledarskap. Ledamöter med specialistkunskap tenderar att punktbevaka ärenden utifrån sin specifika kompetens.

Ett redskap för att utöva ledarskapet på ”rätt nivå” kan vara att formulera ett antal utgångspunkter och perspektiv att granska förslagen som kommer utifrån. Att exempelvis ställa sig frågor som: Hur påverkar beslutet den enskilde brukaren? Vilka konsekvenser får förslaget på lång sikt? Hur påverkar beslutet bilden av vår kommun? Genom att orientera sig utifrån den här typen av frågeställningar, gärna förankrade i någon form av politisk och strategisk plattform, går det lättare att hålla det långsiktiga perspektivet – som verksamheten fordrar – och att undvika att falla i fällan att hantera detaljer (som bäst hanteras av andra inom organisationen).

Kanske är den mest avgörande skillnaden mellan politiskt ledarskap (huvudmannaledarskap) och professionellt chefskap att politiskt ledarskap utövas kollektivt. Som medlem av den beslutande församlingen bör man se det faktum att man är en grupp som en fördel, som borgar för mer kvalitativa beslut och avvägningar, eftersom flera erfarenheter, perspektiv och kunskaper gemensamt kan nagelfara de vägval man har att göra. Det är en av det demokratiska systemets fördelar. Därför är ordförandens roll i första hand att skapa förutsättningar för gruppens medlemmar att bidra, delta och ta ansvar för beslutsfattandet – snarare än att driva igenom sin egen uppfattning.

Ofta betraktar vi organisationer enligt ett strikt hierarkiskt synsätt (bilden till vänster). Traditionella organisationsscheman vill beskriva ansvarsförhållanden, beslutsnivåer och befogenheter. I kommunerna (liksom i de flesta typer av organisationer) är det klassiska synsättet: allmänheten utser förtroendevalda, som styr de ledande tjänstemännen som i sin tur leder personalen.

Fördelen med detta synsätt är att det ger en enkel och klar bild över organisationen. Nackdelen är att det inte fångar verkligheten. Allmänheten, som kommunen ytterst är till för, kommer i skymundan. Det ger inte heller en rättvisande bild av hur de olika nivåerna kontinuerligt för dialog med varandra.

Statsvetarprofessorn Warren Kinston vid Brunel University har utvecklat ett alternativt synsätt för att beskriva kommunen som organisation (bilden nedan). Den ger en delvis annan och djupare förståelse av verksamheten. Den sätter snarare fingret på fyra roller och funktioner som sinsemellan interagerar. Den sätter relationerna i centrum.

Politiker och tjänstemän konkurrerar inte med varandra. Chefer och tjänstemän är tvärtom politikens främsta verktyg. Bägge parter måste därför vilja varandras framgång. Det kräver förtroende och en professionell kultur där man respekterar varandras roller, ansvar och kompetens. I många sammanhang, i alla typer av organisationer – det är min egen erfarenhet – ser chefstjänstemannen styrelsen snarare som ett problem att runda, än en tillgång. Och inte sällan anser styrelsen att chefen har för mycket inflytande.

Styrning av organisationens tjänstemän handlar om att kritiskt granska, diskutera och ifrågasätta deras förslag utifrån politiska prioriteringar och ideologiskt grundade värderingar. Det är genom ett kreativt samspel och dialog som verksamheten utvecklas.

Jag tror att man som chef därför måste se som sin uppgift, och ägna kraft och energi, åt att hjälpa styrelsen att utföra sitt uppdrag. Och jag menar att styrelsen å sin sida måste lägga sig vinn om att chefen utvecklas och bidrar genom en konstruktiv och spänstig dialog.

Kommuner är samhällskritiska organisationer. Att de styrs på ett professionellt och genomtänkt sätt är avgörande både för välfärdens utveckling, och för samhällsekonomin som helhet. Det kräver strategiskt fokus från den högsta ledningens sida. Med andra ord: politiker och tjänstemän måste både göra saker rätt, och göra rätt saker. Det kräver att politiker lyfter blicken, agerar långsiktigt och visar förtroende för sina chefer och medarbetare.

Referenser

Starkare politisk ledning i landsting, kommun och förvaltning av Warren Kinston (översättning av Paul Holmström och Rolf Lundgren)